Por Liz Estudino

Em março de 2026, o Tribunal do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) condenou, por unanimidade, uma pessoa física pela prática de cartel em licitações públicas conduzidas pela Infraero para contratação de serviços de cafeteria em aeroportos brasileiros. As condutas apuradas ocorreram entre maio e novembro de 2014 e abrangeram pregões presenciais em aeroportos de Campo Grande, São Paulo (Congonhas), Florianópolis, Maceió, Recife e São José dos Pinhais.

As estratégias ilícitas empregadas incluíam supressão de propostas, apresentação de propostas de cobertura (cover bidding) e bloqueio de concorrentes em certames licitatórios, mecanismos clássicos do que a doutrina e a prática antitruste reconhecem como bid rigging, modalidade particularmente gravosa de cartel por contaminar diretamente o processo competitivo em contratações públicas.

A decisão, fundada no Processo Administrativo nº 08700.005335/2025-03, impôs ao condenado sanção pecuniária e proibição de participar de licitações públicas em todos os entes federativos, inclusive da administração indireta, pelo prazo de cinco anos.

A trajetória processual do caso ilustra com didatismo a arquitetura institucional do sistema brasileiro de defesa da concorrência. O processo originário (PA nº 08700.007278/2015-17) foi julgado pelo Tribunal do CADE em 2022, ocasião em que a existência do cartel foi reconhecida e os representados foram condenados. Após pedido de reapreciação pelas empresas envolvidas, o Plenário determinou a instauração de processo autônomo para apurar a responsabilidade individual do ora condenado.

Em 2025, a Superintendência-Geral do CADE emitiu nota técnica recomendando sua condenação por entender que as condutas configuravam infração à ordem econômica, posicionamento acompanhado pela Procuradoria Federal Especializada (PFE/CADE) e pelo Ministério Público Federal junto ao CADE (MPF/CADE).

Segundo o conselheiro relator, as evidências demonstravam que o representado estava no centro da organização ilícita e era o principal beneficiário do conluio, ainda que as empresas envolvidas estivessem formalmente registradas em nome de terceiros.

Do ponto de vista normativo, a condenação encontra fundamento na Lei nº 12.529/2011, que estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC). O art. 36 desse diploma tipifica como infração à ordem econômica as condutas que tenham por objeto ou possam produzir efeitos de limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa. O § 3º do mesmo artigo elenca expressamente, entre as condutas configuradoras de cartel, a combinação prévia de preços, a divisão de mercados e a fraude em licitações.

As sanções aplicáveis a pessoas físicas responsáveis, diretores, administradores ou gestores, na forma do art. 37, II, incluem multa e proibição de contratar com o poder público, modalidade sancionatória de enorme repercussão prática para quem atua em mercados dependentes de contratações governamentais.

O caso em análise evidencia um aspecto sensível e crescentemente relevante no ambiente regulatório brasileiro: a interface entre o ilícito antitruste administrativo e o ilícito penal concorrencial. O cartel em licitações não é apenas uma infração à ordem econômica sujeita à jurisdição do CADE.

A mesma conduta pode configurar, simultaneamente, crime tipificado no art. 4º da Lei nº 8.137/1990, que trata dos crimes contra a ordem econômica, e no art. 337-F do Código Penal, inserido pela Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações), que criminaliza especificamente a fraude em licitação pública, inclusive sob a modalidade de ajuste entre licitantes.

A independência das esferas administrativa e penal, consagrada no ordenamento jurídico brasileiro, significa que a condenação pelo CADE não absorve nem extingue a persecução criminal, e vice-versa. A absolvição na esfera penal, salvo nas hipóteses de negação do fato ou de sua autoria, tampouco interfere na responsabilidade apurada no âmbito concorrencial. O mecanismo pelo qual um processo administrativo perante o CADE pode alimentar uma investigação criminal merece exame detido.

O art. 100 da Lei nº 12.529/2011 estabelece que o CADE deve encaminhar ao Ministério Público Federal os documentos e informações que possam constituir indícios de prática de infração penal.

Essa obrigação de comunicação institucional cria uma ponte normativa entre as duas esferas, convertendo o acervo probatório produzido no processo administrativo, confissões formalizadas em acordos de leniência, e-mails, gravações, planilhas de preços combinados, em elemento de cognição para as autoridades penais.

O Programa de Leniência do CADE, regulado pelo art. 86 da mesma lei, possui reflexos diretos na esfera penal: a celebração de acordo de leniência com o CADE suspende o curso do prazo prescricional da ação penal e impede o oferecimento de denúncia criminal em relação ao delator que cooperou.

A extinção da punibilidade criminal, nesse contexto, fica condicionada ao cumprimento integral das obrigações assumidas perante a autoridade antitruste. Isso confere à leniência um caráter de instrumento híbrido, ao mesmo tempo mecanismo de cooperação administrativa e mecanismo de gerenciamento do risco penal.

Diante desse cenário de dupla exposição, cresce no ambiente corporativo a demanda por estruturas internas de conformidade antitruste.Um programa de compliance concorrencial efetivo deve contemplar, no mínimo, política interna de vedação a práticas anticompetitivas, mapeamento de riscos nos processos de participação em licitações, treinamentos periódicos para equipes comerciais e de compras, canais internos de denúncia e protocolos de resposta a investigações.

A Lei nº 12.529/2011 prevê, em seu art. 45, que a existência de programa de compliance pode ser considerada como circunstância atenuante na dosimetria das sanções administrativas, o que confere à adoção dessas estruturas um incentivo regulatório concreto, além do efeito preventivo.

A formação continuada de executivos e gestores, sobretudo aqueles que interagem diretamente com processos licitatórios, constitui trilha indispensável de qualquer programa antitruste robusto, pois a identificação prévia de práticas vedadas exige que os profissionais envolvidos compreendam não apenas o que é proibido, mas também os sinais de alerta que podem indicar a existência de conluio entre concorrentes no ambiente externo.

O caso dos aeroportos reafirma, portanto, que a repressão ao cartel em licitações no Brasil opera em múltiplas frentes simultaneamente: a sanção administrativa aplicada pelo CADE, com multas e restrições à participação em certames; a responsabilidade penal perseguida pelo Ministério Público; e a eventual responsabilidade civil pelos danos causados ao erário, passível de apuração por meio de ação de reparação fundada no art. 47 da Lei nº 12.529/2011.

A convergência dessas frentes institui um ambiente de risco jurídico significativo para aqueles que operam, direta ou indiretamente, em mercados regulados ou dependentes de contratações públicas, tornando a estruturação preventiva de programas de conformidade antitruste não apenas uma boa prática de governança, mas uma necessidade estratégica de gestão de risco jurídico e reputacional.